證據(jù)是實(shí)施行政處罰的基礎(chǔ)。環(huán)境行政處罰證據(jù)是指環(huán)保部門(mén)或法律授權(quán)的組織用來(lái)證明公民、法人或其他組織違法并應(yīng)受行政處罰的案件的一切客觀事實(shí)，即環(huán)保部門(mén)實(shí)施行政處罰的事實(shí)根據(jù)。環(huán)保部門(mén)對(duì)違法案件進(jìn)行查處，必須注重證據(jù)和符合證據(jù)規(guī)則，這是依法執(zhí)法的要求，也是保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的要求。

　　《行政處罰法》第三十六條、第三十七條對(duì)調(diào)查程序、收集證據(jù)要求做了原則性規(guī)定，《環(huán)境行政處罰辦法》結(jié)合環(huán)境執(zhí)法實(shí)際，對(duì)調(diào)查取證程序?qū)９?jié)做了規(guī)定。此次出臺(tái)的《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》(環(huán)辦〔2011〕66號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《證據(jù)指南》)對(duì)《行政處罰法》的原則規(guī)定和國(guó)家依法行政的要求進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)環(huán)境行政處罰證據(jù)的收集、審查和認(rèn)定活動(dòng)進(jìn)一步規(guī)范，突出實(shí)用性和可操作性。

　　一、制定《證據(jù)指南》的必要性

　　(一)制定《證據(jù)指南》是規(guī)范執(zhí)法程序的必然要求。

　　《行政處罰法》第三十六條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的行政處罰決定，違法者才能接受和履行，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院才能支持。反之，證據(jù)缺陷有可能導(dǎo)致處罰決定被撤銷(xiāo)。制定《證據(jù)指南》，有利于推進(jìn)環(huán)保部門(mén)依法行政、規(guī)范執(zhí)法程序工作，扭轉(zhuǎn)執(zhí)法實(shí)踐中“重實(shí)體、輕程序”的做法。

　　(二)制定《證據(jù)指南》是環(huán)境行政處罰實(shí)踐的迫切需要。

　　隨著執(zhí)法力度的加大，環(huán)境行政處罰案件數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，當(dāng)事人法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也在提高，這對(duì)執(zhí)法人員調(diào)查取證提出了更高的要求。但有的執(zhí)法人員對(duì)證據(jù)重要性的認(rèn)識(shí)還不高、取證程序還不夠規(guī)范、筆錄過(guò)于簡(jiǎn)單、所取證據(jù)不能反映出違法行為。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)地方調(diào)查取證工作的指導(dǎo)，明確證據(jù)收集、審查、認(rèn)定的方法和要求，便于基層執(zhí)法人員掌握和運(yùn)用。

　　(三)《證據(jù)指南》是《環(huán)境行政處罰辦法》重要的配套文件。

　　《環(huán)境行政處罰辦法》專節(jié)對(duì)調(diào)查取證環(huán)節(jié)做了具體規(guī)定。其中，許多新的規(guī)定，如證據(jù)的登記保全、自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的運(yùn)用、現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)監(jiān)測(cè)、查封暫扣措施等需要具體操作細(xì)則。為更好地實(shí)施《環(huán)境行政處罰辦法》，有必要制定《證據(jù)指南》與之配套。

　　二、主要特點(diǎn)

　　《證據(jù)指南》介紹了環(huán)境行政處罰證據(jù)，分析了各種證據(jù)形式的特點(diǎn)，闡明了收集證據(jù)的方式和要求、審查證據(jù)的方法和要求、證據(jù)效力的判斷方法，提供了常見(jiàn)證據(jù)的證明對(duì)象示例、常見(jiàn)環(huán)境違法行為的事實(shí)證明和證據(jù)收集示例、常見(jiàn)證據(jù)制作示例。

　　它適用于全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門(mén)辦理行政處罰案件時(shí)收集、審查和認(rèn)定證據(jù)的工作，但不具有強(qiáng)制性，主要為行政處罰案件調(diào)查人員和審查人員提供參考和指導(dǎo)。

　　(一)細(xì)化操作，加強(qiáng)指導(dǎo)，以破解取證難題。

　　《證據(jù)指南》采用一般原理、要求與具體示范相結(jié)合的形式，力圖做到易懂、易學(xué)，方便基層執(zhí)法人員掌握運(yùn)用。正文部分介紹了環(huán)境行政處罰案件的主要證據(jù)形式及特點(diǎn)，闡明了收集、審查、認(rèn)定各種證據(jù)的方法和要求。附則部分以示例形式告訴執(zhí)法人員哪種違法行為該取什么證據(jù)，如何制作筆錄，調(diào)查詢問(wèn)筆錄需要問(wèn)哪些問(wèn)題等。

　　《證據(jù)指南》緊密聯(lián)系環(huán)境執(zhí)法工作的實(shí)際，對(duì)調(diào)查取證中的薄弱環(huán)節(jié)、執(zhí)法容易出現(xiàn)偏差的地方進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。如規(guī)定了當(dāng)事人拒絕在筆錄上簽名時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)注明情況，并由兩名執(zhí)法人員簽名。有其他人在現(xiàn)場(chǎng)的，可請(qǐng)其他人簽名。還可以用錄音、拍照、錄像等方式記錄證據(jù)收集的過(guò)程和情況。這就解決了以往困擾執(zhí)法的當(dāng)事人不配合取證工作就無(wú)法進(jìn)行的難題。

　　(二)突出重點(diǎn)，詳細(xì)規(guī)范了幾種常用證據(jù)形式。

　　調(diào)查詢問(wèn)筆錄是主要環(huán)境違法行為取證中的必要證據(jù)，也是執(zhí)法人員收集審查證據(jù)的薄弱環(huán)節(jié)，在征求意見(jiàn)過(guò)程中，地方環(huán)保部門(mén)對(duì)這一內(nèi)容最為關(guān)注。《證據(jù)指南》對(duì)調(diào)查詢問(wèn)筆錄的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面均做了詳盡規(guī)定，并在附件中明確了哪幾類環(huán)境違法行為的取證中，調(diào)查詢問(wèn)筆錄屬于必要證據(jù)，并以違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度為例，示范了調(diào)查詢問(wèn)筆錄的詢問(wèn)、制作內(nèi)容。

　　環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告是環(huán)境行政處罰的主要證據(jù)形式之一，其數(shù)據(jù)報(bào)告具有科學(xué)性，證明力較強(qiáng)。《證據(jù)指南》對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面也做了詳盡規(guī)定，還明確了環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的證明效力優(yōu)于其他書(shū)證、視聽(tīng)資料和證人證言。

　　自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)是《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的一種新的證據(jù)形式，對(duì)于如何將自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)用于行政處罰，《環(huán)境行政處罰辦法》沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，各地在執(zhí)法實(shí)踐中進(jìn)行了有益探索，但做法還不統(tǒng)一，此次《證據(jù)指南》對(duì)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)做了嘗試性規(guī)范，對(duì)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面做了詳盡規(guī)定，對(duì)執(zhí)法實(shí)踐具有指導(dǎo)作用。如《證據(jù)指南》規(guī)定對(duì)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)審查，主要從有無(wú)環(huán)保部門(mén)出具的自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備有效性審核文件(包括比對(duì)監(jiān)測(cè)報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)核查報(bào)告)及有效性審核合格標(biāo)志發(fā)放文件；形成和收集是否合法；是否殘缺；是否為原始數(shù)據(jù)，有無(wú)偽造、剪裁、刪改跡象；是否明顯失真等5個(gè)方面進(jìn)行審查。

　　(三)邊講解邊示范，突出實(shí)用性，便于基層掌握。

　　調(diào)查取證是環(huán)境執(zhí)法日常工作的主要內(nèi)容，證據(jù)審查與認(rèn)定是案件審理部門(mén)的職責(zé)之一，考慮到一些基層執(zhí)法人員要掌握深?yuàn)W的證據(jù)原理和復(fù)雜的取證程序十分不易，《證據(jù)指南》在制定過(guò)程中廣泛征求一線執(zhí)法人員的意見(jiàn)，他們最需要什么就制定什么樣的指南，突出實(shí)用性。

　　有的執(zhí)法人員反映，《環(huán)境行政處罰辦法》第三十二條規(guī)定的7種證據(jù)形式有些抽象，執(zhí)法人員并不需要明確區(qū)分哪些是書(shū)證、哪些是物證，他們只想知道現(xiàn)場(chǎng)取證要取回哪些材料。于是《證據(jù)指南》在附件一中列出了17種常見(jiàn)的證據(jù)材料，如企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、群眾舉報(bào)材料、環(huán)評(píng)批復(fù)文件、當(dāng)事人生產(chǎn)記錄和環(huán)保設(shè)施運(yùn)行記錄、自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、排污許可證、排污申報(bào)通知書(shū)、排污費(fèi)核定通知書(shū)、排污費(fèi)繳費(fèi)通知單、居(村)民或受害人的陳述等，以及這些證據(jù)材料用于證明什么事實(shí)。

　　又有執(zhí)法人員提出，難道調(diào)查一個(gè)環(huán)境違法行為就需要取回上面這么多的證據(jù)材料嗎？哪些是必須的？哪些是可以選擇的？于是《證據(jù)指南》在附件二中列舉了11種常見(jiàn)的環(huán)境違法行為，每一種行為需要證據(jù)的主要事實(shí)是什么，需要收集的必要證據(jù)是什么，可以收集的補(bǔ)充證據(jù)有哪些。例如違反環(huán)境法律規(guī)定造成環(huán)境污染事故的，需要證據(jù)的主要事實(shí)有違反法律規(guī)定的事實(shí)；排放污染物的事實(shí)；造成環(huán)境污染事故的事實(shí)；直接經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)額大小等4項(xiàng)。需要收集的必要證據(jù)有當(dāng)事人的身份證明；調(diào)查詢問(wèn)筆錄，或者現(xiàn)場(chǎng)檢查(勘察)筆錄；環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告，或者通過(guò)有效性審核的自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)；環(huán)境污染損害評(píng)估鑒定、漁業(yè)損失鑒定、農(nóng)產(chǎn)品損失鑒定、合同、發(fā)票等損失統(tǒng)計(jì)材料等4項(xiàng)。可以收集的補(bǔ)充證據(jù)有現(xiàn)場(chǎng)照片、錄像；環(huán)境監(jiān)察記錄；環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)或調(diào)查報(bào)告(表)；環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)批復(fù)、環(huán)保竣工驗(yàn)收批復(fù)；附近居(村)民或者受害人的證言；環(huán)保部門(mén)處理違法行為的行政決定；投訴、舉報(bào)、信訪材料等7項(xiàng)。《證據(jù)指南》這種分類指導(dǎo)的方式，使執(zhí)法人員到了現(xiàn)場(chǎng)可以“照方抓藥”，簡(jiǎn)化了執(zhí)法。

　　還有執(zhí)法人員追問(wèn)，既然調(diào)查詢問(wèn)筆錄是主要環(huán)境違法行為取證中的必要證據(jù)，那么筆錄應(yīng)該怎樣制作，應(yīng)該問(wèn)當(dāng)事人哪些問(wèn)題呢？于是《證據(jù)指南》在附件三中以涉嫌違反環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”制度為例，示范了調(diào)查詢問(wèn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、現(xiàn)場(chǎng)照片與錄像的說(shuō)明等常見(jiàn)證據(jù)制作情況，也就是執(zhí)法人員俗稱的“執(zhí)法模板”，使執(zhí)法人員調(diào)查詢問(wèn)時(shí)能問(wèn)全面、能問(wèn)到點(diǎn)上，確保辦案質(zhì)量的提高。

　　環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局供稿

來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)